学习先进理验，建设新型社区
今年8月，我作为长沙市岳麓区的后备干部参加了市委组织部组织的赴杭州学习班，13天的学习考察生活不仅使我看到了浙江作为沿海经济强省，在改革开放和现代化建设中的伟大成就，也让我领略到了市场经济模式下，杭州市新型社区的亮丽风采。作为一名街道工作人员，我与社区打交道的时间很多，对社区的建设与管理也有一定的认识，以下我将通过比较杭、长两市在社区建设与管理方面的差异，同时借鉴杭州市的先进理验，提出自己的一点浅见。
一、对几种既有社区管理模式的评价
长期以来社区管理一直是社区建设和社区发展链条中薄弱的一环。在当下社会转型过程中，如何面对社会分化和社会分层，把握社区内不同阶层、不同群体的需求，形成社区的公共需求，并对公共需求进行有效的管理？
社区公共需求管理的提出，既是对社区管理实践经验的归纳、总结、提升，也是对现有社区管理理论的反思、综合。因此，创新社区管理模式离不开对当前几种社区管理模式的分析比较。
一般而言，社区管理也可称为社区行政，主要是指一定的社区内部各种机构、团体或组织，为了维持社区的正常秩序，促进社区的发展和繁荣，满足社区居民物质和文化活动等特定需要而进行的一系列的自我管理或行政管理的活动。社区管理模式则是指为了达到社区管理的目的而采取的各种管理体制、机制、手段、方法的有机结合体。根据目前社区管理的现状，从社区管理活动的主体差异出发，可将社区管理模式分为政府导向型、市场导向型、社会导向型三种类型。
政府导向型管理模式。这种管理模式是以政府为核心，在现阶段主要是以城市区人民政府下派的街道办事处为主体，在居委会、中介组织、社会团体等各种社区主体的共同参与配合下对社区的公共事务、社会事务等进行管理，其实质是为强化基层政府的行政职能，通过对政治、社会资源的控制实现自上而下的社会整合，其社区管理范围一般为原街道行政区域。这种模式的优点在于凭借坚实的政治、经济资源，条块结合、以块为主的行政管理网络在社区建设中发挥主导作用，如现阶段为北京、上海、石家庄等城市所采纳的。缺点在于这种政府办社会的方式，由于有“全能政府”、社区“单位化”之嫌，抑制了民间的活力，从而降低了政府的工作效率，增加了政府的财政负担，政府机构有再度膨胀的趋势（社区基层机构吃皇粮的人越来越多），从长期来看，对一些经济基础相对较弱的城市而言，即使心有余也力不足。
市场导向型管理模式。即通常所说的“物业管理模式”。自1981年3月全国第一家物业管理公司——深圳物业公司成立至今，物业管理行业在中国从无到有，并迅速成长壮大起来。虽然这一管理模式还不够成熟，其结构体制和运行机制还存在许多不完善的地方，但从目前的发展态势来看，它已经成为城市社区居民日常生活中一种重要依托。其优点是社区的建设和管理由于引入了市场竞争机制因而表现出了一定的生命力。缺点是由于当前物业管理的不规范，亟待加强管理。此外，这种市场化运作的管理模式毕竟不能覆盖小区中的社会管理和行政管理，还不能说是一种完全意义上的社区管理，其地域的范围一般只为封闭性的小区。
社会导向型管理模式。这一管理模式可称为社区居民自治模式，主要是指以社区居民为核心，联合社区内各种主体组织、机构，共同参与社区事务的管理，实行真正的民主自治管理的一种模式。这种模式以沈阳市社区体制创新——自治性模式为代表。其优点是能够调动社区内居民广泛参与社区事务的积极性，使社区居民真正成为社区的主人，管理自己的事务，有利于社区居民对社区的认同感、归属感的形成，有利于形成良好的社会风尚，避免了“全能政府”的难以为继和市场的间或“失效”。此外，从经济的角度来看，社区居民自治还是一种管理成本较低的一种管理模式；从政治的角度看，社区居民自治有利于推进基层的民主建设，有利于公民的政治参与，有利于造就新一代的公民。不足之处在于，从现阶段社区管理实践看，离开政府的引导，离开法律的规范，社区自治有流于形式、纸上谈兵之嫌。
现实中的社区管理往往遵循的是上述三种理论模式的有机整合，以政府为统一领导，根据“政企分开、政社分开、政事分开”的基本原则，发挥各种社区主体分工合作、协调共建的作用。这种综合社区管理理论包罗万象，原则性强，大一统的色彩较浓，而社区管理实务特别要求可操作性，这必然要求更加贴近社区管理实务，更有效地指导社区管理实践的社区管理中介理论的产生。
二、杭州市现有的先进社区管理模式与长沙市社区管理模式的对比
1、杭州下城模式
杭州下城模式是杭州市下城区大胆探索政府推动力、社区自治力、社会参与力、市场运作力等“四力合一”发展路子所形成的社区建设模式。
在加大政府推动力方面，下城区在指导委员会下设7个工作委员会，负责制定相应的发展规划，组织落实工作指导和业务服务等；规划落实，2000年以来在部门、街道、社区三个层面建立了考核评估体系，有效地促进社区建设的深入开展，还把社区建设作为全区社会发展的主要内容列入财政预算。强化社区自治力，进行体制改革调整社区分配，每个社区建立社区党总支等组织，转变思路及时开展“减负”工作，下放权力到社区，由民主选举产生工作人员，优化年龄和文化结构。下城区还做到了党员干部起带头作用，单位与居民共同参与社区创建工作，增强了社区的认同感和归属感，凝聚了社会参与力。正因如此，下城区才能更好地发挥市场运作力，实行“社区服务网点证书”制度，促进社区网点的新发展，采用股份制等形式，大力培育社区中介组织，使社区事务社会化。
下城区的社区建设已初见成效，确立了社区建设运作的新模式，促进城区、街道办事处更好地发挥综合协调作用，突出社区自治功能的有效发挥，适应市场经济的发展要求，促进社区建设事业多元投入格局；形成了社区建设工作的新合力，把各方力量调动起来，把各方力量组织起来，利用社区资源调动社区参与力，促进社区建设；推进了社区硬件建设的新发展，强化了社区的功能，使之具有了基本保障、管理协调和社会稳定三大功能，受到胡景涛同志的肯定。
2、杭州上城规范化运作模式
杭州市上城区自1999年被确定为“浙江省社区建设实验区”以来，按照中办、国办[2003]23号文件，提出“规范运作、整体推进、重点突出”的总体思路和党的十六大关于“规范有序”的建设精神而形成的创造性社区建设模式。
该区按照“经济争领先，文明上水平、建设出新品、管理创特色”的工作目标和建设“精品城区、首善之区”的要求，开拓创新，全面推进新型社区建设。根据“两级政府、三级管理”的要求和“条块结合，以块为主”的原则，改革城市基层管理体制，优化权利结构，调整街居规模，优化资源配置；从重组社区规模、组建社区组织体系着手，拓宽创新思路，在全市率先推出新型社区模式，建立健全社区组织与管理体系，搞好配置措施，加强硬件建设，改善社区环境，走出了“共驻共建社区，实现政府、社会、百姓三者联动”的建设新路子。确立了社区建设规范化运作模式。该模式主要环节为：
1.优化管理体制。主要是理顺城市综合管理体制的三个层次，即领导体系、监察体系、作业体系。
2.调整权利结构。将环卫、房管、市政、绿化、爱卫、文化六大部门的职能进一步向街道延伸，对涉及工商、环保、街道秩序、城市规划等方面的工作，依据六部门执法委托的内容下放到街道。
3.整合社区规模。两次调整、整合社区规模，使之适应规范化管理要求。
4.统一建设标准。将原“星级评比标准”统一到新型小康社会型社区建设、管理、发展三大标准体系中。
5.规范发展目标。按全社会小康社会发展要求，提出并规范全区小康社会型社会目标规划，统一按三个阶段实施。
6.启动联动机制。即以创建“星级”社区为载体，实现区域性联动；以社区党建为抓手，实现地域性联动；以社区服务为龙头，实现全社会联动；
7.完善保障机制。强调三大保障体系，即组织有保障，制度有保障，财力有保障。
8.推进社区自治。采用社区居民听政会形式，启动自下而上的社会评议机制。
9.统一岗位制度。主要采用社区工作者持证上岗与定期岗位培训。
10.做到“五抓五落实”。即抓管理，落实好考评检查；抓特色，落实好建设规划；抓硬件，落实好配套设施；抓队伍，落实好提高干部素质的措施；抓宣传，落实好先进典型经验的推广工作。通过上述十环节的落实，使社区工作规范有序且体现民主自治。
3、杭州王马楼道学习型特色社区
王马社区位于长庆街道中部偏东，东临东河、西至新华路、南接庆春路、北衔凤起路。占地面积1.2平方公里，居民3816户，常住人口10011人。该社区以学习型社区建设为抓手，以楼道为基本组织单元，首创楼道党支部和楼道睦邻“运动”，提出“服务为主，学习为先，发展为首”的社区建设模式，充分利用辖区内有市工商局、青春中学、青蓝小学、长征财经职业学院等单位和梁宅、白衣寺等市级文物保护单位，形成了丰富的教育资源。同时，社区文体主题公园与之内外呼应、相得益彰，成为社区的“市民中心”。1. 楼道党支部推出“一、二、三、四、五”民心工程。即建立1个楼道党支部民情联系本制度，树立两个学习型组织（楼道、团队或家庭）典型，结交三位党外朋友，帮助四户困难群众提供五个服务岗位。真正体现党建工作辐射到楼群和家庭。2. 建立五种学习型单元。即学习型社区、学习型楼道、学习型家庭、学习型单位（企业）、学习型团队。3. 制定了“学习型家庭”，向家长进行宣讲，要求家长为子女创设一个良好的学习环境，提倡“人人学习、主动学习”的氛围。4. 提出“用我的大手牵你的小手，让我们成为知心朋友”的学习理念，开通了青少年心理咨询和辅导，并创办了“半月谈、读书会”，定期组织家庭与家庭、楼道与楼道的学习交流。在学习型家庭创建过程中，遥祥1幢501室吴桂良家庭拟订了社区第一份家庭学习计划，从而拉开了家庭申报、楼道申报、团队申报、地区单位（企业）申报创建活动。同时开展是“科普知识进家庭、法律知识进家庭、公德教育进家庭、文艺体育进家庭、计划生育自治进家庭、卫生保健进家庭、环保绿化进家庭”等“走进家庭”活动。5. 建立多种文化类组织，丰富学习形式。街道投资百余万元奖金修建了社区文化体育公园和社区文化活动中心，社区组建了10支文化体育团队，开展了居民群众喜闻乐见的文体活动。针对不同层面的居民，针对性开展老年人学英语，学越剧、学健身、学编织等科普活动；失业人员培训技能，例：电脑、电工、家政等培训，为再就业提供学习平台；青少年开展青春期教育和引导，法制教育等专项活动。
4、长沙市目前社区建设与管理的现状
长沙市目前的社区建设管理基本上采取的是政府导向型模式，少数新建的住宅小区也采用了物业公司代管的市场导向模式。我所在的桔子洲街道10个社区中，有3个是单位的家属委，另外7个全都是政府导向型，它们的共同特点是：社区办公条件差、资金极度困难、各种事务性工作较多、经济来源匮乏、社区文体活动受场地和资金的限制开展不力，社区工作的确有心有余而力不足的现象。
相比之下，杭州市的社区在经济上的自主性和管理上的独立性都比我市有更大的空间。我们参观的杭州市长庆街道翠苑社区是一个老城区的社区，社区内省、市、区机关单位、学校较多，居民约2300余户，社区工作人员8人，聘用保安、清洁员等50余人。社区的运作模式采取的是政府引导和市场运作相结合的模式。每年经济收入约95万元，其中政府按户数下拨经费约35万元，社区收取卫生费等约25万元，小区停车费约20万元，社区单位赞助费约15万元。社区办公用房由市政府投资按标准建设，约1000平方米，各种设施齐备，每年社区还组织文艺演出等，居民对社区的服务非常满意。长沙市桔子洲街道新民路社区与翠苑社区的情况十分相似，但是社区除每年市政府下拨的4万元办公经费外无任何经济来源，居委会主任经常为发不出工资而发愁；社区办公用房只有110平方米，至今还无产权，社区想建设党员、关协活动室，却苦于没有场地和资金；但是该社区处于岳麓区的中心地带，每年的各种检查接待十分频繁，任务相当压头，2002年社区为创建市级文明社区投资修葺了一条水泥路，并在社区内进行了绿化美化，为此至今仍欠下16万余元的债务。
三、借鉴杭州市先进经验做好我市社区建设与管理工作的几点浅见
1、强化规划意识，将社区建设与城市规划紧密结合起来。杭州市规定，城区房地产开发商必须按建筑面积的比例预留社区办公用房的面积，保证不会出现社区无处办公的窘境。
2、加大政府投入，确保社区有充足的资金开展工作，解除社区的后顾之忧。杭州市社区办公用房均有政府投资兴建，面积不少于300平方米，另杭州市政府2000年规定：社区经费按每户每年80元下拨，并逐年按5%的比例增长。如此一来，社区社区一般性建设和日常办公经费基本可以保证，社区主任不必因为资金短缺而牵扯过多精力，可以全心投入社区事务。
3、调整权利结构。将环卫、房管、市政、绿化、爱卫、文化六大部门的职能进一步向街道延伸，对涉及工商、环保、街道秩序、城市规划等方面的工作，依据六部门执法委托的内容下放到街道。比如社区内道路上过夜车辆的停车费是一项较大的收入，长沙市如果也可以让社区收取，将从很大程度上缓解社区的经济压力。
4、加强对社区管理队伍的培养，提高社区工作人员的整体素质。目前，长沙市已经关注到了社区工作人员的素质问题，并从今年起启动了社区后备干部培训机制，通过考试选拔和半年脱产培训使一批有志于社区工作的人员接受系统的培训教育，逐步提高社区工作人员的整体素质，我认为这是一件有利于社区长远发展的大好事。
5、放手社区管理，推进社区自治。目前，长沙市社区的工作还停留在“上面千根线、下面一口针”的状况，社区每天的主要工作就是卫生、城管、计生、治安等等，上面下的任务样样重要，件件要落实。上面部门设了什么岗，社区就必须相应地设一名兼干，其实社区也就那么几个人，任务来了只能一起上，常常疲于应付。我认为，象爱卫、城管、治安、计生等工作，应该由职能部门为主进行垂直管理，社区只有协助的义务，而社区应该将主要精力致力于社区“家园”氛围的营造，使“社区”回归到其真正的涵义上来，如组织社区居民开展各项文化体育活动、各种自愿者活动（国外称之为“义工”），使社区居民更多地参与到社区管理中来，在社区中实现自己的存在价值，成为人们工作以外真正可以放松的精神家园。
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