根据省食品药品监督管理局食品安全小企业、小作坊食品安全状况专题调研工作方案的安排和有关要求， 6月初开始，我们对新建县面食糕点、熟肉制品、豆制品、酱腌菜等四类食品小企业、小作坊安全状况进行了调查。从这次调查情况来看， 新建县政府对食品生产环节质量安全较重视，相关部门及企业的食品质量安全意识较高，食品生产质量安全监管体系初步建立，食品生产加工环节的质量安全状况有较大改观。同时，我们清醒地看到，很多食品小作坊小企业仍处于无证无照生产经营状态，生产加工必备条件与食品生产许可的准入要求差距甚大，检验检测能力基本空白，规范化管理水平也很低。因此，如何加强对食品生产小企业小作坊的监管是当前食品安全领域急需解决的一个重大课题。希望本次调查能为致力于食品安全工作的同志提供一点参考。
一、监管情况
目前，新建县各部门所掌握的食品小企业、小作坊有228家，其中有营业执照的小作坊165家，占总数的72%；有卫生许可证的小作坊131家，占总数的57%；46家小企业获得了食品生产许可证（其中大米加工企业45家获证），占总数的20%。对这些企业，该县从六个方面加强了管理，并取得了初步成效。
1、统一了管理。新建县成立县食品生产加工整顿工作领导小组，统一组织安排全县的食品生产加工小企业小作坊的专项整治和日常工作。重点对食品安全问题比较突出的城乡结合部和村镇以及使用非食品原料生产加工食品、超范围和超量使用食品添加剂、生产“三无食品”和生产环境脏、乱、差进行专项整治。同时，各乡镇也成立了相应的工作机构，并在各全县306个行政村设立食品质量安全协管员，将监 管网络延伸到了乡村。
2、落实了责任。全县落实食品小企业小作坊质量安全区域监管责任。一是通过定人、定责、定任务、定区域、定企业将监管责任落到实处质量安全监督员和乡镇协管员。二是签订了监管责任书，由县食品生产加工整顿工作领导小组与各乡镇签订了“食品小企业小作坊食品安全目标管理责任书”，各乡镇与各行政村也签订了责任书，形成了一级抓一级层层抓落实的局面。
3、严格了制度。建立健全了巡查、回访等日常监管制度，制定了食品质量安全区域监管责任考核制，对季节性生产加工的小作坊的实施开业、歇业“两申报”制度，与小作坊签订食品质量安全承诺书；绘制“四图”，即食品生产加工企业分布图；食品生产加工企业监管责任落实图；食品生产加工企业变化动态图；食品生产加工企业安全警示图。将食品生产加工企业严格按照分类标准划分为：a、b、c、d四类进行监管。
4、强化了措施。一是开展了食品生产小企业小作坊专项整治活动；二是认真做好食品生产加工企业的普查摸底、登记建档工作。通过普查摸底，彻底查清辖区内所有食品生产加工企业的分布情况、生产条件和产品质量安全状况，找准生产加工环节食品质量安全检查存在的主要问题和隐患。三是加大执法力度。根据分类监管的原则，对不同级别的小作坊小企业实施不同频次的巡查；质监、卫生、工商部门进行联合执法，对违法违规的小作坊小企业坚决予以取缔，去年通过联合执法就取缔3家食品小作坊。
5、规范了特色。藠头产品是该县的传统特色产品，县政府把加快藠头加工产业作为一个重点发展项目，加快了“四个统一”建设，即统一标准、统一标识、统一检验、统一工艺；大力形成以农户＋（初加工企业）＋深加工企业的集约化的经营模式；加快了生米藠头业的注册商标、无公害绿色食品、地理标志产品保护的申办，XX年12万亩绿色生产基地通过了认证；加强行业管理，成立了藠头协会，在协会内部形成一种合力，带动整个行业做大做强。
6、加强了宣传。利用电视、广播和设立宣传牌、刷写宣传标语、举办宣传活动和培训班等形式，大力宣传食品质量安全法律法规，增强广大人民群众的食品安全意识，增强企业依法生产经营的自觉性，形成良好的社会氛围。
二、存在问题
（一）生产条件较差。一是企业规模小，生产能力小，加工水平和产品档次低，大部分小作坊小企业都是进行简单加工，年销售额一般在5万元以下，生产无规律性；二是无证无照生产加工较为普遍，特别是一些生产准入门槛低的产品；三是生产车间或加场地卫生环境差，达不到卫生标准条件；四是原材料的购进渠道不规范，很多原辅材料都是直接来自农户手中或者集贸市场，甚至还有“三无”产品；五是内部管理不规范，80%以上的小作坊小企业没有制定各类生产管理、质量管理制度；六是添加剂的使用不规范，添加量往往超标或达到限量“临界点”；七是产品自检能力差，90%以上的食品小企业小作坊不能进行最基本的食品质量检验；八是从业人员文化水平低，70%的业主仅有初中文化水平，专业技术人员基本没有。 123
（二）质量意识薄弱。业主和从业人员食品安全意识淡薄，重产量轻质量，原辅料的购进不进行索证索票；生产销售不进行任何记录；工艺流程的控制完全依靠经验和感觉；在不具备自检能力的情况下不进行送检或委托检验，甚至对有关部门的监督性抽验抱有很大的抵触情绪；对有关部门的宣传和责令整改置若罔闻。
（三）监管难度很大。主要表现在四方面：一是食品小企业小作坊的生产经营者大部分是下岗工人或者农民、自谋职业者等，小企业小作坊生产是他们赖以谋生的主要手段，政府在监管过程中如果不考虑实际情况，一味采取关停并转等手段，容易引起经营从业者的激烈抵抗，甚至可能造成社会的不稳定因素，政府也处于“两难”局面。二是部分乡镇鉴于招商引资和当地经济发展的压力，对小企业小作坊（主要指有证照的企业）生产经营行为管理比较放松，甚至个别有保护的现象，基层政府对小企业小作坊这项工作的不支持、不理解也成为了监管的难点。三是食品小企业小作坊管理的多头化，根据现行的国家法律法规和规章制度，食品的生产环节由质监部门负责，生产场所的卫生许可和人员卫生管理由卫生部门负责，无照生产经营的取缔贵工商部门管理，在这种情况下，监管难以形成合力、监管的效能也大大降低，一旦出现了问题往往出现没人管的现象或者相互推诿。四是监管制度建设的滞后。目前，该县质监部门推行了登记管理制、食品安全承诺制和食品安全责任制、开业歇业申报制、例行巡查制、整改复查制、区域整治制、动态监管制等七项制度，但这些制度由于都是部门制度，对食品小企业小作坊的约束力很弱，县政府层尚未出台有效的监管制度。
三、几点建议
（一）明确监管职责。食品小企业小作坊因其规模小、数量多、与群众日常生活密切相关和就业门槛低等特殊性，在我国将长期存在。 国家虽然已确定了“分段监管为主”的食品监管分工原则，但由于大量食品生产小企业小作坊是前店后厂、即做即卖、时停时开的和出没无常的流动摊贩，很难从生产、流通、餐饮三个环节上划分，从而确定监管主体的责任。因此，对食品小企业小作坊的监管必须进一步明确监管职责。可由一个部门进行统一管理；也可划分不同情形由两个部门分别管理，如属于自销方式的食品小企业小作坊（前店后厂、街头摊点、流动销售）可由工商部门或卫生部门单独管理；其他类别的食品小企业小作坊可由质监部门单独管理。当然，这里可能涉及到与现行有关法律法规相悖的地方，这就国家需要进一步完善有关法律法规。
（二）完善法律法规。国家和各级省市政府应出台食品小企业小作坊管理的有关法规，强化依法监管；法规应对食品小企业小作坊的认定、基本准入条件、企业生产和质量管理、食品销售区域、日常监督管理、行政处罚等作出明确的规定。对在短期内难以达到有关部门设置的准入标准的下作放小企业，考虑到经济发展和广大人民群众的食品消费需求等因素，应根据当地食品生产小企业小作坊的产品分类和特点，研究和确定保证食品质量安全的关键控制点，制定出准许其有条件存在的基本规范。对于达不到基本规范要求的，且拒绝整改或经整改仍不符合基本规范要求的少数企业，应当坚决予以取缔。 123
（三）健全监管制度。政府和监管部门要进一步建立健全有关监督管理制度，落实监管责任制，实行产品质量公告制，开展诚信体系建设， 要严格实行生产备案制、原辅材料的索证索票制和监督性抽验制、日常巡查制。
（四）形成监管合力。食品小企业小作坊监管主要部门质监、工商、卫生等部门要建立联系会议制度，要定期通报有关监管工作，要建立联合执法制度。同时，税务、城管、环保、街道（乡镇）等部门也要积极配合工作的开展，如：税务部门对产品质量、企业信誉和生产条件较好的食品小企业小作坊可实行减免税费，城管、环保等部门对违规小企业小作坊也要在职能范围内实施严格管制等。
（五）加强政策引导。各级政府要积极引导和鼓励食品小企业小作坊通过“公司+合作社+农户”、“农业龙头企业+基地+农户”和“公司+基地”等模式进行合作生产；在社会主义性农村建设过程中，可通过《村规民约》恰当的载体，使食品小企业小作坊在行为上进行自我约束，不断推进“标准生产、规范经营、打造品牌”目标的实现；可将本地具有特色的食品加工业建设列入当地政府经济发展规划，建立集中加工场所，引导企业入园，进行集中管理；同时通过“以大带小”、企业合并等方式进行规范
（六）强化培训教育。食品小企业小作坊从业人员和业主文化水平一般不高，食品安全意识和食品法制观念也不强，政府和监管部门应定期举行免费培训班，提高从业人员的素质，逐步引导他们提高生产经营条件，严把产品质量关。
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